ماده 65 احکام دایمی توسعه و ماده 27 مناطق آزاد اجرایی نخواهند شد.
رویای حاکمیت!
ابراهیم نصیری- کارشناس ارشد مناطق آزاد
در این نوشتار به چند دلیل صریح و بی پرده در خصوص اینکه ماده 27 قانون مناطق آزاد و ماده 65 احکام دایمی برنامه های توسعه و تمامی ابلاغیه های ریز و درشت در این خصوص بدون فراهم شدن مقدمات موضوع قابلیت اجرایی ندارد اشاره می شود.
اینکه ماده 65 و ماده 27 چیست در اینجا محل بحث نیست و صرفا به این نکته اشاره میشود که این قوانین در راستای عملیاتی سازی ایده مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد با هدف ساختن منطقهای الگو از همه نظر برای ارتباط با جامعه بینالمللی و ارتقای شاخصهای توسعه در آن و سپس تسری به سرزمین اصلی پیش بینی شده است و تاکنون اجرایی نشده و البته که نخواهد شد!!
1- علیرغم تلاشهایی که دولتهای مختلف در طول سی سال گذشته در خصوص اجرای این قوانین انجام دادهاند که یک نمونه اخیر آن دستور صریح رییس دولت سیزدهم و متعاقب آن ورود دادستان کل کشور به موضوع چرایی عدم اجرای این قوانین و دستور به سازمان بازرسی کل کشور جهت برخورد با مدیران متخلف میباشد، مدیریت یکپارچه در تمام مناطق آزاد کشور بجز جزیره کیش (آنهم نه بطور کامل) اعمال نمیشود.
2- ابهام در اجرا:
نبود دستورالعمل اجرایی بدون ابهام و شفاف برای این قوانین، اصلیترین دلیل عدم اجرای آن بوده است. دبیرخانه شواریعالی هرچند سعی کرد با تنظیم دستورالعملهایی این نقیصه را رفع کند ولی این اقدامات ناکام بود و فرمانداران شهرستانهایی که مناطق آزاد در آنها مستقر شدهاند وجود ابهام در نحوه اجرای قانون را مهمترین دلیل عدم تمکین دستگاهها عنوان میکنند.
عمده مناطق آزاد کشور بخشهایی از یک تا سه شهرستان را در محدوده سرزمینی استانهای میزبان شامل میشوند که توسط فنسهایی از بدنه شهرستان جدا شدهاند. بدلیل مسئولیت و حاکمیت نمایندگان دستگاههای اجرایی بر محدوده شهرستان عملا تفکیک بودجهای و عملکردهای درآمد و هزینه برای آنها بویژه اینکه اکثرا فاقد ذیحسابی میباشند امکان پذیر نمیباشد و مستلزم ایجاد ساختار اداری مالی جداگانه برای محدوده منطقه آزاد میباشد. بعبارتی در این مناطق مدیران عامل با سه فرماندار، سه شورای تامین و سه واحد از دستگاههای اجرایی طرف هستند.
3- تهدید درآمدها:
بسیاری از دستگاههای اجرایی بویژه شرکتهای دولتی بخش اعظم درآمدهای خود از شهرستان را که به حساب ادارات کل استانی واریز میشود مدیون فعالیتها و توسعه اقتصادی محدوده منطقه آزاد هستند و طبیعی است که تحت فشار مدیران کل استان هرگز حاضر به تفکیک حساب درآمدهای خود در محدوده منطقه آزاد و شهرستان نباشند. دستگاههای اجرایی علاقمند هستند زیرساختها را سازمان منطقه آزاد توسعه دهد و آنها در سود آن شریک باشند نه در سرمایه گذاری!
4- شائبه واگذاری امور حاکمیتی و تخصصی:
برخی از دستگاههای اجرایی وظایف خود را حاکمیتی و تخصصی عنوان میکنند و آنها را غیرقابل تفویض میدانند که این امر یا سفسطه و بهانه عدم اجرای قانون است یا ناشی از عدم درک صحیح از موضوع. آنها توجه ندارند که سازمانهای مناطق آزاد قرار نیست حاکمیت یا کار تخصصی آنها را با تفویض خدشه دار کنند بلکه صرفا انتصاب مدیران دستگاههای اجرایی جهت هماهنگی و مدیریت یکپارچه و همسوسازی فعالیتهای آنها با اهداف و سیاستهای منطقه آزاد با پیشنهاد یا توسط مدیران عامل صورت میگیرد.
5- شورای تامین:
علیرغم اینکه قانون مناطق آزاد و دستورالعملهای بعدی آن وظیفه تشکیل شورای تامین در محدوده منطقه آزاد را به ریاست مدیران عامل منطقه آزاد برعهده سازمانهای مناطق آزاد گذاشته است ولی فرمانداران مستقر در مناطق آزاد بویژه آنهایی که بخشی از محدوده شهرستانهای تحت مدیریت آنها در محدوده منطقه آزاد واقع شده مخالف این موضوع بوده و گزارشهای متعددی مبنی بر غیرقانونی بودن شورای تامین مناطق آزاد ارسال کردهاند که متاسفانه وزارت کشور نیز با استدلالهایی شورای تامین منطقه آزاد را موجه ندانسته و همین امر دوگانگی را چندین برابر ساخته است. بعبارتی فرمانداران بدون توجه به جایگاه قانونی مدیران عامل مناطق آزاد که هم شان معاونین وزرا میباشند، خود را نماینده عالی دولت در شهرستانهای محل خدمت دانسته و از این نظر بدلیل وجود خلا در نحوه اجرای ماده 27 قانون اداره مناطق آزاد، سازمان منطقه آزاد را به مثابه یک شرکت دولتی همانند سایر شرکتها تلقی مینمایند! بویژه اینکه تصور میکنند با تفویض اختیار و اجرای ماده 27 قدرت و اقتدار لازم را نخواهند داشت مخصوصا در مناطقی مانند ارس که بخش مهم شهرستان از نظر سیاسی، جمعیتی، اقتصادی و فرهنگی در محدوده منطقه آزاد واقع شده است. البته مدل رفتاری و همکاری سازمان های مناطق آزاد با آنها و عدم رعایت منزلت حقوقی فرمانداران در طول زمان در ایجاد این نگرش بی تاثیر نبوده است.
6- شهرداری و شورای شهر:
وجود ابهام در نحوه اجرای قانون مناطق آزاد در خصوص شهرداریها و شورای شهر با عنایت به انتخابی بودن اعضای شورا و پیش بینی آن در قانون اساسی و قوانین مرتبط عملا مورد سوء استفاده آنان واقع شده و اتکا به وزارت کشور باعث شده علیرغم پیگیریهای مختلف حقوقی، شهرداریها خود را موظف به پاسخگویی و هماهنگی با سازمانهای مناطق آزاد ندانند و در برخی مناطق آزاد این موضوع موجب چالشهای جدی حقوقی و قضایی و … نیز شده است.
7- استانداران:
استانداران بدلیل تلقی حاکمیت دوگانه در استان، موافق اجرای قانونی که نتیجهاش دو پادشاه در یک اقلیم است، نیستند. همین تلقی که ناشی از نوع نگاه و دغدغههای دستگاههای اجرایی و فرمانداران است، باعث شده تا در هیچ استانی عزم جدی برای اجرای قانون مناطق آزاد شکل نگیرد. تا جایی که استاندار آذربایجان شرقی در معارفه مدیرعامل سازمان منطقه آزاد و فرماندار صراحتا بیان میکند که ارس هم برای ماست. واقعیت تلخ دیگر این است که استانداران مناطق آزاد را حیاط خلوت مجموعه استان میدانند و طبیعتا پذیرش یک منطقه مستقل با حاکمیت مدیری که منصوب رییس جمهور و حکم گرفته از هیات دولت باشد برایشان سخت است مخصوصا که در راس منطقه آزاد فردی مستقر شود که از نظر سابقه و نزدیکی به حاکمیت و دارا بودن شاخصهای قدرت از خود استاندار کم نداشته باشد. شواهد این امر را میتوان در سهم خواهیهای آنان در پستهای مدیریتی و حتی هزینههای جاری استان مشاهده نمود.
8- موازی کاری و دخالت:
سازمانهای مناطق آزاد طی سالهای گذشته با ایجاد بخشهای تخصصی در ساختار سازمانی خود و بعدها با بسط و توسعه نیروی انسانی مربوط به آن حوزهها از جمله محیط زیست، برق و آب، فرهنگ و هنر، آموزش، صنعت و تجارت و … که ناشی از نیاز بخشهای مختلف و عدم همراهی دستگاههای تخصصی در موقعیتهای مختلف بوده است عملا شائبه موازی کاری و دخالت در امور تخصصی دستگاهها را تقویت نمودهاند و همین امر موجب مقاومت آنها در اجرای قانون مناطق آزاد و تمکین به مدیریت یکپارچه شده است. مخصوصا زمانی که وجود منابع بودجهای قابل توجه در برخی سالها، موجب رفتارهای نامناسب و مداخله گرانه و بعضا تحقیرآمیز مدیران سازمانهای مناطق آزاد با روسای ادارات شهرستانی شده است.
9- تجربه تلخ و ترس از اجرا:
سازمانهای مناطق آزاد که با پیگیری دبیرخانه شورایعالی اقدام به اجرای قانونهای مورد اشاره و تحکیم حاکمیت سازمان به نمایندگی از دولت نمودهاند طی دو دهه اخیر با چالشهای جدی مدیریتی حتی در سطح استان مواجه شدهاند و کارشکنی ادارات کل استانی و استانداران و تحت فشار قرار دادن آنها، این تجربه را ثابت کرده که بهتر است بجای پیگیری و حتی طرح اجرای ماده 27 و ماده 65 زمان محدود مدیریت خود را به امور مهمتر اختصاص دهند و با مدلی که نام آنرا “تعامل” میگذارند با دستگاههای اجرایی کار کنند!
با این اوصاف به زعم نویسنده تا تعیین تکلیف ابهامات شیوه اجرای قوانین مذکور و توجیه استانداران به منزلت قانونی مدیران عامل مناطق آزاد بعنوان نماینده عالی دولت در منطقه و وجود عزم جدی در دولت برای اجرای آنها عملا این قوانین قابلیت اجرا ندارند و همچنان مناطق آزاد را بایستی بخشی از محدوده حاکمیتی استانداریها بنامیم.
